BREAKING NEWS: Klaus Iohannis întoarce în Parlament legea privind avertizorul de integritate

Președintele Klaus Iohannis a întors, joi, în Parlament legea privind protecţia avertizorilor în interes public. În cererea de reexaminare, președintele precizează că România are obligația strictă de transpunere corespunzătoare a Directivei privind protecția avertizorilor, în caz contrar riscând proceduri de infringement.

„Pe lângă obligația strictă de transpunere corespunzătoare a Directivei privind protecția avertizorilor, obligație ce decurge din însăși calitatea de stat membru și a cărei nerespectare poate atrage proceduri de infringement ce pot implica, ultima ratio, chiar sancțiuni pecuniare, este necesar să fie avute în vedere și posibilele consecințe pe palierul instrumentarului UE din aria statului de drept”, se arată în cererea de reexaminare.

Președintele semnalează mai multe probleme în legătură cu legea, printre care necorealarea unor articole, eliminarea raportărilor anonime sau reducerea termenului de la 5 la 2 ani până la care se păstrează evidența tuturor raportărilor primite.

 Legea avertizorului de integritate a ajuns la promulgare după ce a fost declarată constituțională de CCR.

Cererea de reexaminare:

Legea privind protecția avertizorilor în interes public - ce reglementează cadrul general în materia protecției persoanelor care raportează încălcări ale legii, care s-au produs sau care sunt susceptibile să se producă în cadrul autorităților, instituțiilor publice, altor persoane juridice de drept public, precum și în cadrul persoanelor juridice de drept privat - transpune Directiva (UE) 2019/1937 a Parlamentului European și a Consiliului din 23 octombrie 2019 privind protecția persoanelor care raportează încălcări ale dreptului Uniunii, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria L, nr. 305 din 26 noiembrie 2019. Directiva a fost adoptată în scopul prevenirii încălcărilor dreptului Uniunii Europene și protejării persoanelor care raportează astfel de încălcări și trebuia transpusă în legislația națională până la data de 17 decembrie 2021.

În cadrul controlului anterior de constituționalitate, prin Decizia nr. 390/2022, Curtea Constituțională a respins ca neîntemeiată obiecția de neconstituționalitate formulată și a constatat că dispozițiile art. 1 alin. (4), alin. (6), alin. (7) și ale art. 19 din Legea privind protecția avertizorilor în interes public, precum și legea în ansamblul său sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

Analizând conținutul normativ al Legii privind protecția avertizorilor în interes public în vederea asigurării transpunerii adecvate a Directivei (UE) 2019/1937, precum și ținând cont de recunoașterea europeană a instituției avertizorului în interes public și a contribuției acesteia la crearea unei culturi a transparenței și a responsabilității democratice, apreciem că unele dintre soluțiile legislative propuse se impun a fi reanalizate de către Parlament, pentru motivele expuse în cele ce urmează.

La nivelul Uniunii Europene, raportările și divulgările publice de către avertizori reprezintă o componentă în amonte pentru aplicarea dreptului și a politicilor Uniunii. Potrivit preambulului Directivei 2019/1937, „acestea alimentează sistemele naționale și europene de aplicare a legii cu informații care permit depistarea, investigarea și urmărirea penală eficace a încălcărilor dreptului Uniunii, crescând astfel transparența și responsabilizarea”. Protecția efectivă a avertizorilor este o parte importantă din cadrul legislativ și instituțional de integritate, componentă a măsurilor de prevenire a corupției, alături de prevenirea și soluționarea conflictelor de interese, transparența activităților de lobby, declararea averilor și intereselor, transparența finanțării partidelor politice. Importanța acestor domenii, inclusiv a protecției avertizorilor de integritate, este reliefată de integrarea lor în monitorizarea efectuată de Uniunea Europeană în cadrul mecanismului generalizat privind statul de drept (pilonul al doilea, referitor la cadrul anticorupție). Așa cum se arată și în preambulul actului european, prin raportarea încălcărilor care aduc atingere interesului public, avertizorii în interes public joacă „un rol esențial în demascarea și prevenirea unor astfel de încălcări și în garantarea bunăstării societății”, în domenii diverse ale vieții sociale.

Astfel, pe lângă obligația strictă de transpunere corespunzătoare a Directivei privind protecția avertizorilor, obligație ce decurge din însăși calitatea de stat membru și a cărei nerespectare poate atrage proceduri de infringement ce pot implica, ultima ratio, chiar sancțiuni pecuniare, este necesar să fie avute în vedere și posibilele consecințe pe palierul instrumentarului UE din aria statului de drept. Subliniem faptul că ultimul Raport privind statul de drept, atât în analiza orizontală, cât și în capitolele referitoare la statele membre, evidențiază rolul avertizorilor de integritate în detectarea și prevenirea corupției și, pe cale de consecință, importanța transpunerii corecte și complete a Directivei 2019/1937. În cadrul instrumentarului UE privind statul de drept se regăsesc mecanisme de natură preventivă, cum ar fi Raportul UE privind statul de drept, dar și mecanisme coercitive, în cadrul cărora un rol aparte îl are Regulamentul 2020/2092 privind un regim general de condiționalitate pentru protecția bugetului Uniunii. În ceea ce privește condițiile de adoptare a măsurilor, conform art. 4 alin. (2) lit. e) din acest act normativ, încălcările principiilor statului de drept se referă la unul sau mai multe dintre următoarele elemente: „prevenirea și sancționarea fraudei, inclusiv a fraudei fiscale, a corupției sau a altor încălcări ale dreptului Uniunii care au legătură cu execuția bugetului Uniunii sau cu protecția intereselor financiare ale Uniunii, și impunerea de către instanțele sau de către autoritățile administrative naționale de sancțiuni eficiente și cu efect de descurajare împotriva destinatarilor”.

Directiva (UE) nr. 2019/1937 urmărește aplicarea unor standarde comune minime la nivelul statelor membre UE, care să asigure faptul că avertizorii sunt protejați în mod eficace în domeniile în care încălcările dreptului Uniunii pot cauza prejudicii grave interesului public. Astfel, potrivit paragrafului 104 din preambulul Directivei, aceasta „instituie standarde minime, iar statele membre ar trebui să poată introduce sau să poată mențină dispoziții care sunt mai favorabile pentru persoana care efectuează raportarea, cu condiția ca aceste dispoziții să nu interfereze cu măsurile de protecție a persoanelor vizate. Transpunerea prezentei directive nu ar trebui, în niciun caz, să constituie un motiv pentru reducerea nivelului de protecție deja acordat persoanelor care efectuează raportări în temeiul dreptului intern, în domeniile în care se aplică prezenta directivă”.

Prin urmare, având în vedere că protecția avertizorilor este o componentă importantă a prevenirii corupției, considerăm că o transpunere necorespunzătoare a directivei în cauză implică riscul declanșării unei proceduri de infringement, cât și cel al activării mecanismului de condiționalitate a fondurilor europene de respectarea principiilor statului de drept.

Potrivit art. 148 alin. (4) din Constituția României, în urma aderării la Uniunea Europeană, Parlamentul, Președintele României și autoritatea judecătorească garantează aducerea la îndeplinire a obligațiilor rezultate din actul aderării și din dreptul european primar și derivat.

În acest context, nu se poate face abstracție de faptul că România, în perioada în care a deținut Președinția Consiliului UE, în anul 2019, a condus și a finalizat într-un timp record negocierile pentru Directiva privind avertizorii. Această activitate a fost apreciată la momentul respectiv de statele membre, de Comisia Europeană și de Parlamentul European, fiind considerată ca una dintre realizările importante ale Președinției României la Consiliul UE. Așadar, o eventuală transpunere necorespunzătoare a Directivei ar putea fi privită ca o contradicție majoră față de demersurile de succes de pe parcursul negocierii Directivei.

1. În ceea ce privește conținutul raportărilor, potrivit art. 6 din legea supusă reexaminării: „Raportarea cuprinde, cel puțin, următoarele: numele și prenumele, datele de contact ale avertizorului în interes public, contextul profesional în care au fost obținute informațiile, persoana vizată, dacă este cunoscută, descrierea faptei susceptibile să constituie încălcare a legii în cadrul unei autorități, instituții publice, oricărei alte persoane juridice de drept public, precum și în cadrul persoanei juridice de drept privat, precum și, după caz, probele în susținerea raportării, data și semnătura, după caz”. Aceste dispoziții nu sunt corelate cu cele ale art. 2 alin. (2) din legea supusă reexaminării, potrivit cărora: „Prezenta lege se aplică și persoanelor care efectuează raportări, inclusiv anonime, prin intermediul canalelor de raportare interne sau externe, sau divulgă public informații privind încălcări ale legii obținute în timpul procesului de recrutare sau altor negocieri precontractuale sau în cazul în care raportul de muncă sau raportul de serviciu a încetat”.

Așadar, deși legea recunoaște în art. 2 alin. (2) efecte juridice raportărilor anonime, nu este clar dacă și acestora li se va aplica regimul raportărilor privind încălcări ale legii. Analizând parcursul legislativ al legii, din compararea formelor adoptate de fiecare Cameră, reiese că a fost eliminată posibilitatea examinării raportărilor anonime, deși proiectul de lege al Guvernului recunoștea această posibilitate în cuprinsul art. 6 alin. (2).

Potrivit art. 6 alin. (2) din Directiva europeană, statele pot institui obligația entităților juridice din sectorul privat sau din sectorul public și autorităților competente de a accepta raportări anonime privind încălcări și să întreprindă acțiuni subsecvente acestora, asigurând astfel un standard înalt pentru a cunoaște și remedia încălcările legii, astfel cum acestea sunt definite de art. 3 pct. 1 din legea supusă reexaminării.

Ca efect al eliminării art. 6 alin. (2) din cuprinsul legii s-a generat o necorelare a normei de la art. 6 - referitor la conținutul raportărilor care include în mod obligatoriu identificarea avertizorului - cu cea a art. 2 alin. (2) din lege. Astfel, deși sfera de aplicare a legii vizează și raportările anonime, prin modul de reglementare a conținutului raportărilor, acestea devin imposibil de realizat. Or, o atare necorelare este de natură să lipsească norma de claritate și precizie, contrar standardelor de calitate a legii, conform art. 1 alin. (5) din Constituție.

Totodată, ca efect al modificărilor introduse în privința raportărilor anonime, potrivit art. 11 lit. b) din lege, raportarea transmisă anonim este clasată, aspect ce intră la rândul său în contradicție cu art. 2 alin. (2) din lege, care reglementează sfera de aplicare a legii, inclusiv în ceea ce privește protecția persoanelor care efectuează raportări anonime. Potrivit art. 11 alin. (1) din legea supusă reexaminării, ce reglementează clasarea raportării interne: „Raportarea se clasează atunci când: a) nu conține elementele prevăzute la art. 6, altele decât datele de identificare a avertizorului în interes public, iar persoana desemnată a solicitat completarea acesteia în termen de 15 zile, fără ca această obligație să fie îndeplinită; b) raportarea este transmisă anonim”.

Din această perspectivă, având în vedere fundamentul mecanismului avertizorului de integritate, cel de a preveni încălcarea legii și de a consolida funcționarea instituțiilor, pe de o parte, cât și necesitatea unei reglementări clare, coerente și previzibile, apreciem necesară reevaluarea soluției legislative referitoare la analizarea sesizărilor anonime în măsura în care acestea conțin suficiente informații referitoare la încălcări ale legii și corelarea normelor art. 11 lit. a) și b) din lege.

Nu în ultimul rând, pentru corelarea sferei de aplicare a legii cu mecanismele de protecție conferite de aceasta, apreciem necesară și reanalizarea soluției eliminării avertizorilor în interes public care, în mod anonim, au raportat sau au divulgat public informații referitoare la încălcări, dar sunt ulterior identificați și suferă represalii din sfera beneficiarilor măsurilor de protecție prevăzute de capitolul VI al legii. De altfel, în forma inițiatorului, în cuprinsul art. 20 alin. (3) lit. d) se regăsea o asemenea reglementare.

2. Referitor la evidența raportărilor, art. 7 alin. (2) din legea supusă reexaminării prevede că: „(2) Autoritățile, instituțiile publice, alte persoane juridice de drept public, precum și persoanele juridice de drept privat păstrează evidența tuturor raportărilor primite cu respectarea cerințelor privind confidențialitatea. Raportările se păstrează 2 ani. După expirarea perioadei de păstrare de 2 ani, acestea se distrug, indiferent de suportul pe care sunt păstrate”.

Textul reprezintă o transpunere a art. 18 alin. (1) din Directiva europeană. Potrivit acestuia: „(1) Statele membre se asigură că entitățile juridice din sectorul privat și din sectorul public și autoritățile competente păstrează evidența tuturor raportărilor primite, cu respectarea cerințelor privind confidențialitatea prevăzute la articolul 16. Raportările nu se păstrează pentru o perioadă mai lungă decât este necesar și proporțional pentru respectarea cerințelor impuse prin prezenta directivă sau altor cerințe impuse prin dreptul Uniunii sau dreptul intern”.

Pe de o parte, apreciem că termenul de 2 ani este insuficient pentru a asigura finalitatea legii și a transpune în mod adecvat actul european care are în vedere o perioadă de păstrare necesară și proporțională cu scopul urmărit, cel de a oferi o protecție efectivă avertizorilor de integritate și de a asigura un cadru apt în care să se efectueze verificările necesare și să se sancționeze încălcările raportate.

Pe de altă parte, acest termen instituit pentru obligația de păstrare nu se corelează cu prevederile art. 13 alin. (2) lit. d) din legea supusă reexaminării care prevede obligația de păstrare a raportărilor de către autoritățile competente timp de 5 ani. Astfel, potrivit acestor dispoziții: „(2) În soluționarea raportării și efectuarea de acțiuni subsecvente, Agenția și autoritățile prevăzute la art. 3 pct. 15 lit. c) au următoarele obligații: (...) d) asigură păstrarea raportărilor o perioadă de 5 ani de la momentul înregistrării pentru a permite efectuarea de verificări suplimentare”.

Având în vedere obligația păstrării raportărilor pentru o perioadă necesară și proporțională, care să asigure respectarea cerințelor impuse prin directivă, apreciem că reducerea termenului de păstrare de la 5 ani la 2 ani se îndepărtează de la spiritul Directivei, putând chiar să afecteze instituția avertizorului de integritate. Spre exemplu, în situația sesizării unor posibile infracțiuni, având în vedere durata scursă până la sesizarea organelor de urmărire penală, durata urmăririi penale, respectiv etapei judecății unui proces penal, apreciem că un termen de 2 ani este insuficient pentru respectarea scopului legii.

În același timp, menționăm că art. 7 alin. (2) vine în contradicție cu art. 13 alin. (1) lit. d) din lege, care prevede obligația autorităților și a Agenției Naționale de Integritate (ANI) de a păstra raportările pentru o perioadă de 5 ani, aspect ce afectează claritatea legii, contrar art. 1 alin. (5) din Constituție. Practic, în cuprinsul a două norme distincte din același act normativ se instituie termene diferite de păstrare a raportărilor pentru aceleași autorități publice.

Având în vedere considerentele expuse, apreciem necesară asigurarea coerenței reglementărilor prin instituirea unui termen unitar, mai lung de 2 ani, termen care să fie suficient și proporțional cu scopul urmărit al legii.

3. În ceea ce privește obligația de a institui canale interne de raportare, potrivit art. 9 alin. (3) și alin. (6) din legea supusă reexaminării: „ (3) Unitățile administrativ-teritoriale cu cel puțin de 10.000 de locuitori se pot grupa și pot utiliza sau partaja resurse în ceea ce privește primirea raportărilor referitoare la încălcări ale legii și în ceea ce privește acțiunile subsecvente. (...) (6) Persoanele juridice de drept privat care au cel puțin 50 de angajați intră în domeniul de aplicare al actelor normative prevăzute în anexa nr. 3 instituie sau mențin canale interne de raportare și proceduri pentru raportarea internă și pentru întreprinderea unor acțiuni subsecvente”.

Din perspectiva alin. (3) învederăm faptul că Directiva stabilește obligația de a institui canale proprii în mod alternativ, tocmai pentru a reduce sarcina administrativă în cazul unităților administrativ-teritoriale de mici dimensiuni.

La art. 8 alin. (9) din Directivă, teza a II-a se prevede că: „Statele membre pot excepta de la obligația menționată la alineatul (1) municipalitățile cu mai puțin de 10.000 de locuitori sau cu mai puțin de 50 de lucrători ori alte entități menționate în primul paragraf din prezentul alineat cu mai puțin de 50 de lucrători”, obligația fiind de a institui canale și proceduri pentru raportarea internă și pentru întreprinderea unor acțiuni subsecvente. De asemenea, la teza a III-a din acest articol se prevede că: „Statele membre pot prevedea posibilitatea partajării canalelor interne de raportare între municipalități sau a gestionării de către autorități municipale comune în conformitate cu dreptul intern, cu condiția ca aceste canale interne de raportare partajate să fie distincte și autonome în raport cu canalele externe de raportare relevante”.

În primul rând, utilizarea sintagmei „cu cel puțin de 10.000 de locuitori” în cuprinsul art. 9 alin. (3) din legea supusă reexaminării este neclară, conținând o eroare de redactare. În al doilea rând, efectul dispozițiilor art. 9 alin. (3) din legea supusă reexaminării este, pe de o parte, eliminarea posibilității pentru unitățile administrativ-teritoriale cu mai puțin de 10.000 de locuitori de a se grupa și de a utiliza sau partaja resurse în ceea ce privește primirea raportărilor referitoare la încălcări ale legii, iar, pe de altă parte, permiterea grupării doar a UAT-urilor cu mai mult de 10.000 de locuitori pentru utilizarea/partajarea de resurse în ceea ce privește primirea raportărilor și acțiunile subsecvente.

Deși modificările aduse în procedura legislativă sunt în marja de apreciere a statelor, apreciem că acestea conduc la un efect contrar celui urmărit de Directivă, și anume eliminarea unor sarcini administrative pentru unitățile administrativ-teritoriale de mici dimensiuni, a căror capacitate administrativă este mai redusă. Din această perspectivă, pentru asigurarea unei corecte transpuneri și a atingerii obiectivelor legii, apreciem necesară corelarea art. 9 alin. (3) din lege cu textul Directivei.

Totodată, apreciem că prin modificările aduse art. 9 alin. (6) din lege, norma rezultată este una contradictorie, având o ip